大多数人都知道刺史、巡抚和总督这些官职都是封建时代的封疆大吏，但少有人知道，这些官职设置的初衷其实都是为了加强对地方官员的监督和管控，初设的时候基本上都是临时巡察性质的。

西汉初年，中央政府设置有监察机构，负责对各级官员的监察，这一监察机构叫监御史。监御史每年都会派出官员，出刺各郡或州，调查和了解各地官员奉公守法的情况。“刺”是刺探察考的意思，“史”通“使”，所以这一类官员被称为刺史。刺史的级别一般都不高，往往年俸只有“六百石”，比起郡守“二千石”的年俸要低很多。但是因为刺史拥有对地方官员“生杀预夺”的大权，所以实际地位就比地方官高很多，甚至地方上“二千石”的封疆大吏见了“六百石”的刺史都会自觉矮一头。由于刺史肩负在出刺地“周行郡国”进行全方位巡视监察的重任，所以，虽然是临时性工作，但在时间上往往会拉得很长，有的刺史在地方上就会开府建衙，也有的刺史就长年待在出刺地，只是到年末返京向监御史总部汇报情况，慢慢就有了在地方常设的性质。

到了汉武帝时期，干脆就把监御史派员出刺各地的制度变成了中央政府直接派“丞相史”出刺各地，且成为常设机构，《汉书•百官公卿表》记载：“武帝元丰五年，初置部刺史，掌奉召条察州，秩六百石，员十三人。”这样，刺史实际就变成了中央常驻地方的监察特使了。这一时期的刺史品秩仍然不高，但权力极大。《汉书•薛宣朱博传》说：“今部刺史，居牧伯之位，乘一州之统，选第大吏，所荐者高至九卿，所恶立退，任职重大。”

不难想象，常驻出刺地的刺史吃穿用度肯定要依靠地方，甚至擢拔升迁也会自然而然地与地方的政绩挂钩。刺史与出刺地的官员就不可避免地变成了利益共同体，所以刺史就慢慢向地方行政官员转化。这样一来，中央对地方的监督监察效果就大打折扣了。

到了东汉后期，刺史基本上都成了地方上的“一把手”，有的改称为“州牧”。例如，汉末三国时期，刘备就曾被曹操推荐为豫州牧；刘备入蜀的时候，益州的一把手刘璋的官职为益州牧。名称的变化也昭示了中央派驻地方的监察官员已经逐渐行政化、地方化的事实。

明清时期的地方官制有些类似，基本上分为省、府、县三级。省一级政府有“三长”：布政使管民政，相当于分管财政、民政的省长；按察使管刑诉，相当于分管公检法的省长；都指挥使管军事，相当于现在的省军分区司令。其中，按察使其实就是从汉朝的刺史制度演化而来，也有督察全省官员的职责。但是，你让按察使去监督同级别的布政使或都指挥使，实际上是很困难的。事实上，一个省里的“三长”其实也是一个利益共同体，沆瀣一气欺上瞒下是再正常不过的事。

明朝中央政府设置有都察院，负责对各级官员的监督监察，同时在都察院内设置了主要负责监督全国十三个省级单位的机构，属员称监察御史。监察御史品级也不高，只有正七品，但出外巡查时权力却很大，称为“代天子巡狩”。但随着时间推移，这种监督效果不断弱化。作为弥补，明朝中期以后，开始采取向各省派出巡抚的做法。《明史•宣宗本纪》记载：“洪熙元年（1425年）八月，大理寺卿胡概、参政叶春巡抚南京、浙江。设巡抚自此始。”巡抚本来是“巡行天下，抚军按民”意思，自然就是中央政府临时下派巡察抚慰的性质，但时间久了，就同样在省里开府设衙成了地方官，成了省里“三长”的上级，与省里的官员也变成了利益共同体，对地方官员的监督作用逐渐弱化。

明朝英宗正统年间开始设置总督一职，比巡抚级别更高，主要督办军务或其它重要事务。此时的总督大多是专职专务、临时派遣，事毕即撤。到了嘉靖帝的时候，向地方派驻总督开始制度化。此后总督权力日益扩大，集督、办于一身，统揽一省或数省的军政事务。这时候虽然总督名义上还算中央临时差遣，但地方化倾向已非常明显。到了明朝中后期，总督不可避免地逐渐与地方官员结成了利益共同体，成为地方官员利益的代表者。到了清朝的时候，督抚这一级官员已经彻底演化成了地方大员，代表中央巡检地方的职能荡然无存。

尽管有着叠床架屋的所谓的监督监察机构，但几乎每个封建朝代的中后期总会出现吏治涣散、弊案丛生的情况，甚至在所谓的盛世时期也不例外。

从刺史到巡抚再到总督，历代封建王朝对各级官僚系统的监管可谓煞费苦心，但却总是在“监督—弱化—再监督—再弱化”的怪圈中循环，一直没有从根本上解决官员权力的监督制约问题。

(作者简介：李向伟，男，1970年12月出生，大学文化。河南省作家协会会员，河南省杂文学会理事。杂文散文作品见《杂文月刊》《杂文选刊》《讽刺与幽默》《中国劳动保障报》《上海法治报》《前线》客户端等省级以上报刊媒体。作品入选《2023中国杂文精选》)

编辑：张启跃